일본제국의 국민경제

국민경제

대공황(Great Depression) 시기까지 좌익도 노동계도 국가에 심각한 도전을 제기하지 못했다. 공산당(Communist Party)은 1927년 이후 지하로 몰려 있었고, 노동 문제는 농촌 위기, 경제 회복, 전쟁 동원이라는 더 시급한 요구에 밀려 뒷전으로 밀려났다. 온건한 소도메이(総同盟, Sōdōmei) 주도의 노동조합은 1920년대 내내 중요한 입법적 성과를 거둔 후 급속한 쇠퇴를 겪었다. 그 자리에는 점점 목소리를 높이는 우익 초국가주의, 일본주의(Japanist), 범아시아주의(pan-Asianist) 집단들이 등장했다. 정치적 반동과 전쟁 열기라는 새로운 분위기 속에서 노동계는 국가와 손을 잡았다. 최근 결성된 사회대중당(Social Masses Party)은 노동과 자본의 갈등을 부정하는 유기적 사회 질서의 코포라티즘(corporatist) 개념을 촉진했다.

관리국가의 부상과 함께 작업장에서 경영진과 노동 간의 정치적 투쟁은 거대 기업과 국가 간의 산업 및 국가 차원의 새로운 싸움에 가려졌다. 개혁 관료들이 직면한 주요 과제는 거대 기업의 협력을 얻는 것이었다. 세계 대공황의 공격으로 조선업, 전기 기계, 화학과 같은 산업의 대기업들은 국제 시장 점유율을 유지하기 위해 원가 이하로 판매하는 등 파괴적인 가격 인하에 나서기 시작했다. 상공성은 1925년 중소 수출 기업을 위해 만들어진 것을 모델로 한 산업 카르텔(industrial cartels) 형성을 제안했다. 수출조합법(Exporters Association Law) 하에서 국가는 다양한 제품 라인에 대한 수출 조합과 수출품의 품질, 가격, 수량을 통제하는 검사 시스템을 설립했다. 주요수출공업조합법(Major Export Industries Association Law) 하에서 국가는 카르텔 회원들에게 정부 보조금과 시설을 제공함으로써 중소기업들이 생산과 가격을 조정하도록 유도하는 데 성공했다.

그러나 국가의 노력에 대한 중소기업들의 긍정적 반응과는 대조적으로, 상공성은 거대 기업으로부터 상당한 저항에 직면했다. 임원들은 상공성의 합리화 정책이 너무 늦었다고 불평했다. 만약 그러한 조치들이 대공황의 초기 단계에 추진되었다면, 그들의 기업들이 지원을 환영했을 것이라고 주장했다. 그들은 이미 위기에 대한 자체적인 대응책을 공식화했기 때문에 새로운 방침을 채택할 의지가 없었다. 더욱이 그들이 지적한 바로는, 정부의 긴축 통화 정책을 고려할 때 정부는 분명히 필요한 전반적 구조조정 유형을 지원할 적절한 자금을 갖고 있지 않았다.

혁신관료들이 곧 깨달았듯이, 중소기업들과는 달리 중공업 기업들은 수적으로 더 적지만 각각의 산업 내에서 더 많은 권력을 행사했다. 그들의 지도자들의 상당한 전문성과 오만함, 그리고 기업계와 금융계 내에서의 광범위한 개인적 유대는 그들로 하여금 관료들로부터의 지도를 받아들이려 하지 않게 만들었다. 동시에 상공성 관리들은 만약 현재의 사건들이 그대로 진행되도록 방치한다면, 이들 기업들이 결국 자신들뿐만 아니라 그들의 산업, 노동자들, 원자재 공급업체와 유통업체, 금융 기관, 그리고 투자자들까지 해치게 될 것이라고 우려했다. 상공대신 요시노 신지(吉野信次, Yoshino Shinji)가 보기에 문제의 근본은 자유자본주의 체제와 이익과 자유 경쟁에 대한 근시안적 강조에 있었다.

요시노는 자신의 제자 기시에게 적절한 대응책을 공식화하는 과제를 맡겼다. 1927년과 1930년 독일의 산업 합리화 운동(Germany's industrial rationalization movement)에 대한 직접적인 조사를 되돌아보며, 기시는 두 가지 기본 원칙을 제시했다. 첫 번째는 비용 효율성, 즉 단위 생산량당 투입의 최소화가 이익 달성의 선호되는 방법이어야 한다는 것이었다. 그는 가격 담합, 경쟁자 가격 할인, 공급의 인위적 제한과 같은 낭비적이고 비효율적인 관행에 참여함으로써 이익을 증가시키는 미국식 접근법(American approach)을 비판했다. 그는 기업들이 과학적 관리(scientific management), 대량 생산(mass production), 그리고 생산 과정과 유통 네트워크를 간소화하는 기법과 같은 새로운 관리 기술들을 체계적으로 적용한다면 더욱 수익성이 높아질 수 있다고 믿었다.

두 번째 원칙은 국민적 협력 노력의 중요성이었다. 기시는 독일 합리화의 "진정한 정신"을 반영한다고 믿었던 독일의 "국민적 협력 노력" 또는 "노동 공동체"(게마인아르바이트 데스 폴크스(Gemeinarbeit des Volks), 게마인비르트샤프트(Gemeinwirtschaft), 게마인샤프츠아르바이트 데어 간첸 비르트샤프트(Gemeinschaftsarbeit der ganzen Wirtschaft)) 개념을 찬양했다. 기시에게 이 개념은 경제에 대해 생각하는 새로운 방식을 나타냈다. 이익을 위한 이익이라는 자유주의적 사고와는 대조적으로, 그것은 질서, 효율성, 협력을 강조했다. 이러한 코포라티즘 비전은 승자와 패자로 구성된 계급 기반 사회가 아닌, 직업 계층으로 구성된 유기적이고 위계적이며 기능주의적인 사회라는 아이디어를 촉진했다. 그것은 1900년대 초 독일 중공업이 노동의 계급 기반 도전에 대응하기 위해 사용되었다. 1920년대 말까지 그것은 기업들 간의 협력을 촉진하기 위해 독일의 합리화 위원회인 라이히스쿠라토리움 퓌어 비르트샤프틀리히카이트(RKW, Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit)와 같은 반관반민 조직들에 의해 채택되었다.

기시는 기업들이 산업 기반 그룹에 가입하고 그들의 생산, 관리, 기술, 판매 전략에 대한 정보를 공유하는 RKW의 "경험 교환(에르파룽스아우스타우쉬, Erfahrungsaustausch)" 촉진에 깊은 인상을 받았다. 기업들이 자신들의 운영에 대한 정보를 철저히 보호하고 고립된 상태에서 사업을 관리하는 자유 경쟁의 자유방임 체제와는 대조적으로, 새로운 체제는 경쟁자들로부터 학습함으로써 자신들의 기법을 개선한다는 목적으로 기업들이 자신들의 경영 비밀을 공개하도록 장려했다. 기시는 또한 기업들이 생산량, 지출, 판매에 대한 독점적 데이터를 제3자에게 공개하는 독일의 사업 결과 비교(베트립스페어글라이히(Betriebsvergleich), 지교 히카쿠(事業比較, jigyō hikaku)) 전략을 찬양했다. 이 중재 기관은 그룹의 평균 수치에 기반하여 각 기업의 성과를 순위를 매기고 각 기업의 사업 전략을 개선하기 위해 컨설턴트를 파견했다. 그는 그러한 조치들이 RKW를 모델로 한 일본의 임시산업합리국(臨時産業合理局, Temporary Industrial Rationality Bureau)에 의해 채택되어야 한다고 제안했다.

"국민 노동 공동체(national community of work)"의 원칙과 비용 효율성 모두가 "국민경제(Volkswirtschaft, 국민경제)"라는 개념의 초석을 형성했다. 원래 프리드리히 리스트(Friedrich List)의 중상주의적 경제 민족주의와 국가 간 경쟁 개념에서 파생된 국민경제의 비전은 1930년대에 이르러 더욱 뚜렷한 기술관료적 의미를 획득했다. 독일 합리화 위원회(RKW)는 독일의 국민경제를 기술적(기업 내부), 상업적(산업 내부), 국가적, 국제적 수준에서 구성되며, 체계적 질서, 효율성, 통계적 비교, 사회적 복지라는 네 가지 원칙에 기반한다고 설명했다. 마찬가지로, 혁신 관료들(革新官僚)은 일본의 국민경제를 과학의 적용과 최대한의 협력적 노력, 즉 체계적이고 기술적이며 공동체적인 작업의 관점에서 정의했는데, 이는 경제의 보다 합리적인 조직화를 달성하고 사회의 복지를 증진하기 위한 목적이었다. 국민경제는 대외적으로는 국가 간 경쟁을, 대내적으로는 국내 기업 간 협력을 촉진했다. 그러나 그 주요 초점은 종종 상충하는 다양한 합리화의 수준과 수단들 사이에서 최적의 균형과 조정을 달성하는 것이었다. 국민경제는 고도로 통합되고 조정되며 기능적으로 상호 의존적인 경제, 즉 기업, 중간 조직, 국가의 장기적 계획을 요구하는 일종의 "조합주의 경제(korporative Wirtschaft)" 또는 "연합 경제(Verbundwirtschaft)"를 의미했다.

국민경제는 관료들이 대기업에 대한 최초의 통제 정책을 수립하는 데 있어 지도 개념 역할을 했다. 1931년 4월 1일의 중요산업통제법(重要産業統制法) 하에서, 한 산업 내 기업의 3분의 2 이상이 카르텔에 가입하고 그 카르텔이 국가의 승인을 받으면, 국가는 외부 기업들의 카르텔 참여를 강제할 수 있었다. 국가는 카르텔의 활동이 "국민경제의 건전한 발전"을 촉진하고 "공익을 보호"한다고 판단할 경우 카르텔을 인가했다. 국가가 카르텔의 활동이 공익을 위반한다고 판단하는 경우에는 카르텔을 수정하거나 폐지할 권리를 가졌으며, 위반자들에게 벌금과 처벌을 부과할 수도 있었다. 법의 목적—주요 기업들 간의 카르텔 형성—이라는 관점에서 볼 때, 이는 부처의 카르텔 정책의 연속이었지만, 이제는 국가가 이를 강제하는 것이었다.

요시노(吉野)는 전후에 당시 통제경제나 계획경제를 수립할 의도는 없었다고 강조했다. 그럼에도 불구하고 중요한 선례들이 확립되었다. 법적 관점에서 볼 때, 산업 카르텔의 성격은 사적 계약에 기반한 사적 실체에서 국가 법률에 기반한 공적 실체로 변화했다. 대공황 이전의 카르텔 정책이 자유방임주의와 사유재산 보호라는 자유자본주의 틀 내에서 추진되었던 반면, 이제 카르텔은 국민경제의 관점에서 관리되게 되었다. 기시(岸)는 새로운 법률이 법률 용어에서 국민경제라는 용어를 최초로 사용한 것이며, 특히 자유주의에 대한 비판적 견해를 가지고 구상되었다고 지적했다. 중요산업통제법은 일련의 국가 통제 조치들 중 첫 번째에 불과했다. 그것의 소박한 목표보다도, 그 기저에 있는 국민경제의 원칙이 사기업의 업무에 대한 국가 개입을 정당화하고 공공부문과 민간부문 간의 관계를 변화시킬 중요한 개념적 기반을 도입했다.

총력전 장교들, 신 자이바츠(新財閥), 그리고 혁신 관료들의 기술관료적 비전과 전략은 새롭고 현대적인 사고방식을 드러냈다. 그들의 자유주의 비판은 근대성의 거부나 과거로의 반동적 회귀가 아니라, 오히려 본질적으로 모더니스트적 행위였다. 기술의 부상은 전쟁, 산업, 행정뿐만 아니라 일본의 전문가들 자신의 기술화(technicization)도 가져왔다. 모더니스트로서 그들은 기술의 주체이면서 동시에 객체가 되었다. 그들은 기술을 받아들였고, 동시에 기술에 의해 변화되었다.

전시 중 기술관료들 간의 협력은 어느 정도 편의적 결합—정부 정책에 영향을 미칠 수 있는 독특한 기회—이었다. 그러나 이들 집단은 또한 유사한 세계관과 기술관료적 계획의 공통 언어라는 측면에서 폭넓은 협력 기반을 공유했다. 첫째, 서로 다른 전문적 관심사와 이익에도 불구하고, 이들 집단은 다양한 과정들의 상호연관성에 주목하는 경향이 있었다. 총력전을 준비하기 위해 군 장교들은 국가의 물질적, 정신적 자원의 포괄적 동원을 목표로 했다. 신 자이바츠 지도자들은 기술적으로 연관된 영역에서 생산의 다양한 측면을 통합하려고 했다. 관리국가의 틀 안에서 혁신 관료들은 국가 지도와 통제를 통해 중요 산업과 사회 서비스의 발전과 관리를 조정하려고 시도했다. 과거에 기업들이 서로를 경쟁자로 보았던 반면, 이제는 함께 결합하여 하나의 국가로서 경쟁해야 했다. 관료들은 할거주의와 관료주의를 극복하고 효율적이고 효과적인 행정을 위해 노력해야 했다. 둘째, 이들 집단의 다양한 전략은 특정 과정과 행위자에서 메타과정과 더 광범위한 단위로의 보다 일반적인 초점 전환을 반영했다: 단순히 군대가 아니라 국가가 미래의 전쟁을 치를 것이고; 개별 기업이 아니라 기술적으로 연결된 여러 기업들이 하나의 회사 아래 결합될 것이며; 개별 회사나 부처가 아니라 경제와 관료제 전체가 정의 단위가 되었다. 셋째, 그들은 기술과 국가 민족주의의 관점에서 일본의 자유자본주의 체제에 대한 비판적 입장을 형성했다. 군 지도자들은 이윤 지향과 자유방임 접근법을 국가 동원의 장애물로 보았다. 신 자이바츠 지도자들은 사적 부의 보존 대신 공적 기술의 진보와 적용을 전반적 목표로 설정했다. 혁신 관료들은 관료제 내의 할거주의와 좁은 전문화를 근시안적이고 국가 이익에 반한다고 보았다. 더욱이, 이들 지도자들은 자신들을 사적 이익을 초월하고 전체의 이익을 대표하는 초월적 기술관료이자 민족주의자로 여기는 경향이 있었다. 총력전 장교들과 혁신 관료들 모두 다양한 산업 부문, 부처, 민간 집단 내부와 그들 간의 더 큰 협력을 지휘할 기술적 전문성과 통찰력을 자신들이 소유하고 있다고 믿었으며, 신 자이바츠 지도자들은 자신들을 근대 시대 공익과 일본 과학기술의 봉사자라고 여겼다.

마지막으로, 기술관료적 근대성의 비전에서 이들 지도자들은 자본주의에 대한 좌익과 우익의 비판을 모두 활용하면서 자유자본주의와 사회주의를 넘어서는 제3의 길을 추구했다. 일본의 기술관료들은 좌익의 마르크스주의적 계급 기반 비판과 우익의 복고주의 및 일본주의(Japanism)를 시대에 뒤떨어지고 비효과적인 것으로 보았는데, 둘 다 기술의 부상을 설명하지 못했기 때문이었다. 그러나 그들은 좌익의 포퓰리스트적, 사회주의적 비전과 국가 계획에 대한 신념, 그리고 일본 전통과 국가 및 종족 민족주의에 대한 우익의 호소의 측면들을 선별적으로 받아들여 자신들의 기술관료적 의제에 통합시켰다. 좌익과 우익의 반자본주의 의제를 지양(sublating)함으로써, 기술관료들은 전간기 일본의 정치적 지형을 재편하는 데 도움을 주었다. 1930년대 중후반에 이르러 정책 결정의 주요 전선은 더 이상 좌, 우, 중도 또는 진보 대 반동이라는 수평축을 따라 그어지지 않고, 자유자본주의적 현상유지(現狀維持) 대 개혁(革新)이라는 수직축을 따라 그어졌다.

Janis Mimura, Planning for Empire: Reform Bureaucrats and the Japanese Wartime State (Ithaca: Cornell University Press, 2011), 35-40.