일본제국 혁신관료와 관리국가

혁신관료와 관리국가

관료제는 일반적으로 일본 정치에서 차별화되지 않은 단일체적 힘으로 여겨져 왔다. 그 정신과 운영 방식은 집행에 초점을 맞춘 지위에 구속되고 규칙에 기반한 문화라는 베버적(Weberian) 관점에서 이해되어 왔다. 일본의 관료제는 다른 현대 관료제와 마찬가지로 고정된 법적 구조 내에서 법률의 통일된 해석과 적용을 통해 국가의 권위와 정당성을 보호하도록 설계되었다. 그 임무는 혁신이 아닌 행정이었다. 이러한 체제 하에서 법적 훈련이 기술적 훈련보다 선호되었다. 관료제는 외부 정치 집단들의 도전에 직면한 시기인 1900년대 초에 최종적인 형태를 갖추었다. 메이지 과두정치가들(Meiji oligarchs)의 영향력이 약해지자, 관료제는 도쿄제국대학교 법학부(Tokyo Imperial University) 졸업, 엄격한 공무원 시험 합격, 그리고 전문성과 연공서열에 기반한 승진을 포함하는 일상화된 경력 구조를 확립함으로써 법적 전문성과 "공공성"에 대한 독점을 획득하고자 했다. 메이지(Meiji)와 다이쇼(Taisho) 시대 동안 관료제는 공공질서, 사회조화, 그리고 경제성장을 위한 조건을 조성하는 것을 목표로 했다. 일본의 고위 공무원들은 "천황의 관리"로서 강한 엘리트 의식과 사익보다 공익을 증진하고, 강자로부터 약자를 보호하며, 계급과 부문 이익 간을 중재하는 "국가의 목자"로서의 사명감을 공유했다. 관료제가 "산업진흥(industrial promotion)" 정책 하에서 최초의 공장들을 설립하고 수출 산업을 육성하는 데 도움을 준 후, 점차적으로 산업을 민영화하고 기업에 대해 더욱 자유방임적(laissez-faire) 접근법을 채택했다. 동시에 정치 참여를 제한하고 좌익을 탄압하는 데 상당한 에너지를 쏟았다.

그러나 1920년대 말부터 기술적 사고를 가진 관료들의 집단이 전통적인 관료제 개념을 시대에 뒤떨어지고 현대 시대의 도전에 대응할 수 없는 것으로 보기 시작했다. 이른바 "혁신관료(革新官僚, reform bureaucrats)"들은 관료제에 새로운 역동성과 목적을 주입하고 그 문화와 정신을 근본적으로 변화시키고자 했다. 그들은 과거의 "야경국가(夜警国家, yoban kokka)" 를 대신하여 "관리국가(管理国家, kanri kokka)" 또는 "경영되는 국가(経営された国家, keieisareta kokka)"라는 새로운 기술관료적 비전을 발전시켰다.

일본 국가는 전쟁, 산업, 그리고 사회의 기술화에 대응하여 새로운 행정적 도전에 직면했다. 특히 만주 침공(invasion of Manchuria) 이후 국가는 총력전 동원, 자원 개발, 그리고 확장하는 제국 관리에서 중심적 역할을 담당했다. 개혁 관료들은 주로 규칙 집행과 효율적 행정에 초점을 맞춘 야경국가(夜警国家)로서 관료제의 전통적인 감독적, 규제적 역할을 비판했다. 그들은 점점 복잡하고 기술적이 되어가는 정부의 성격상 더욱 적극적이고, 개입주의적이며, 기술적으로 정교한 국가가 필요하다고 주장했다. 그들은 관료제의 임무를 법률의 통일되고 공정한 적용에서 일본의 신흥 고도국방국가(高度国防国家, kōdō kokubō kokka)의 효율적이고 효과적인 관리로 재해석하고자 했다. 새로운 임무는 공사(公私)와 군민(軍民) 업무를 구분하는 관할권 경계를 넘어 관료제, 기업, 그리고 군부 간의 적극적인 협력과 협조를 요구했다.

혁신관료들은 동료들에게 소극적 순응과 편협한 부문적 이익에 대한 집중이라는 태도를 바꾸어, 관료들이 책임감을 갖고 국가에 대한 의무감으로 결단력 있는 행동을 취하는 적극적 자세로 전환할 것을 촉구했다. 그들은 공무원들에게 전문화된 훈련과 정치적 책임감을 제공하기 위한 재교육, 효율성과 결과라는 기준에 기반한 승진, 그리고 기술적 전문성과 경험을 가진 자들에 대한 우대 처우를 요구했다. 특히 경제 업무와 관련하여, 개혁 관료들은 전통적인 "입법 관료(legislative bureaucrats)"를 과거와 같은 소극적 감독(監督的機能, kantokuteki kinō)이 아닌 적극적 관리(経理的機能, keiriteki kinō)의 관점에서 행정 업무에 접근하는 "행정 기술자(administrative technologists)", "창조적 관료(creative bureaucrats)", 또는 "창조적 기술자(creative engineers)"로 묘사되는 새로운 유형의 관료로 대체할 것을 주장했다.

이러한 관료들은 기술이 관료제에 새로운 관리적 논리를 도입하고 있다고 믿었다. 행정학 전문가 로야마 마사미치(蝋山政道, Rōyama Masamichi)는 일본에서 기술 진보가 전통적인 행정 기능이 민간 산업의 관리 기능으로 진화하는 관료적 행정의 기술화를 가져오고 있다고 주장했다.71 로야마에 따르면, 19세기 동안 계산기와 전신과 같은 새로운 기계 장치들과 토목공학, 보건 행정, 회계와 같은 새로운 과학들이 관료제의 지리적, 기능적 범위와 효율성을 증대시켰다. 제1차 세계대전 후, 이러한 "물질적 기술"은 점차 행정 기능 자체의 기술화를 가져옴으로써 행정 능력에 질적 변화를 유도하기 시작했다. 로야마는 관료적 행정을 "특정 목표를 달성하기 위한 지식의 적용"으로 정의한 기술의 한 형태로 보았다. 그는 행정이 국가 목표를 달성하기 위해 다양한 방법이나 관리 요소를 활용함으로써 기능적이고 목표 지향적인 특성을 획득하고 있다고 믿었다. 관료제가 목표 자체를 결정하지는 않지만—이는 정치적 영역에서 결정된다—그것을 달성하는 수단에 대한 의사결정권을 행사했다. 로야마는 이러한 "실용적이고 과제 지향적인 의사결정 체계"를 "관리(管理, kanri)"라고 지칭했다.

더욱이 관리는 그 자체로는 기술이 아니지만, 매우 기술적인 문제이다. 즉, 막대한 수의 인력 고용, 수억 [엔] 상당의 자금과 물품 지출, 그리고 복잡한 조직의 계획과 운영을 통한 특정 정부 목표의 실행은, [이들이 함께] 하나의 행정 과업 자체를 나타내며, 독립적이고 기술적인 숙고를 필요로 하는 문제이다. 인력, 자금, 자재, 조직과 같은 이러한 다양한 요소들을 집합시키고 기설정된 목적을 위해 그들을 사용하는 것이 하나의 행동 지향적 의사결정 체계를 형성한다는 것은 분명하다. 오늘날의 국가 행정은 민간 기업의 경영 관리와 행정에서 이미 급속히 발전하는 현상인 관리 요소들의 급속한 재조직, 훈련, 그리고 재편성 상태에 있다. 유럽 전쟁 이후, 특히 오늘날의 개혁 시대에 행정의 문제는 관리의 문제에 다름 아니다.

군사 및 경제 업무에서 기술관료적 전문성에 대한 증가된 필요는 기술 지향적 관료들과 그들의 소속 부처들 및 기획국들의 정부 내 지위와 영향력을 높였다. 현대 기술과 과학기술의 새로운 발전은 기술의 이미지를 장인의 직업에서 보다 존경받고, 합리적이며, 사회적으로 관련성 있는 것으로 격상시켰다. 더욱이 이러한 새로운 기술과학 복합체와 그 기술 인력은 관료제 내에서 새로운 기술적 하위 체계와 기획 네트워크를 대표했다. 일본에서 이러한 초부처적 기획국들과 기관들은 기술관료들이 자재 생산과 기획, 에너지 자원, 대외 무역, 통신, 그리고 국내와 만주(満州, Manchuria)에서의 선전과 같은 전략적이고 기술 관련 영역들에 대한 통제를 점진적으로 증가시킬 수 있게 했다. 더 나아가 그들은 국가의 힘에 의해 뒷받침되는 일련의 전례 없는 동원과 통제 법률들에 의해 권한을 부여받았다.

개혁 관료들은 국가의 확장하는 산업 및 기술 기획 네트워크의 중심부에서 활동했다. 그들은 주로 기술관료적 성향과 전문성이 그들을 군사 기획자들과 양립 가능한 파트너로 만든 기술 부처들과 내각 기획 기관들의 젊은 직업 관료들이었다. 가장 영향력 있는 기술관료들 중 일부는 군부의 전쟁 동원 계획에서 주도적 역할을 한 상공성(商工省, Ministry of Commerce and Industry)에서 일했다. 산업을 개발, 개선, 촉진하라는 상공성의 임무는 군부가 요구한 경제 정책에 대한 혁신적 접근법을 장려했다. 전쟁 중 대외 무역이 감소하고 경제가 반자급적, 자재 기반 경제로 전환되었을 때 이러한 역동적 접근법은 특히 중요해졌다. 이와 대조적으로 대장성(大蔵省, Finance Ministry)은 공적 자금의 확보와 배분이라는 역할 때문에 혁신보다는 경제 안정을 중시하는 경향이 있었다. 그 재정 보수적 입장은 종종 증가된 예산에 대한 군부의 요구와 충돌했다. 기시 노부스케(岸信介, Kishi Nobusuke)는 상공차관과 상공대신을 거쳐 1940년대 초 군수차관에까지 올랐다. 그의 스승인 요시노 신지(吉野信次, Yoshino Shinji)는 1931년부터 1938년까지 상공차관과 상공대신을 역임했다. 기시의 제자 시이나(椎名悦三郎, Shiina)는 1940년대 초 군수차관이 되었다. 기획원(企画院, Cabinet Planning Board)에서 최고 민간 기획자들로는 호시노 나오키(星野直樹, Hoshino Naoki), 미노베 요지(美濃部洋次, Minobe Yōji), 모리 히데오토(毛里英於菟, Mōri Hideoto), 오쿠무라 키와오(奥村喜和男, Okumura Kiwao), 그리고 사코미즈 히사쓰네(迫水久常, Sakomizu Hisatsune)가 있었다. 기시, 시이나, 요시노와 달리 이들은 자신의 부처 내에서 최고직에 오르지 못했다. 대부분은 초부처적 기관들에서의 활동을 통해 두각을 나타냈고 기획원과 자신들의 본거지 사이의 중요한 연결 통로 역할을 했다. 이 그룹과 밀접하게 연관된 사람들로는 와다 히로오(和田博雄, Wada Hiroo), 가시와라 헤이타로(柏原兵太郎, Kashiwara Heitarō), 가쓰마타 세이이치(勝間田清一, Katsumata Seiichi), 그리고 이나바 히데조(稲葉秀三, Inaba Hidezō)와 같은 젊은 좌익 기획자들이 있었다.

혁신관료들은 일본과 만주국(満州国, Manchukuo)의 기술 부처들, 내각 연구 기관들, 그리고 기획 부서들에서의 대학 유대와 공유된 전문 훈련을 바탕으로 결속력 있는 그룹을 형성했다. 정규 교육 면에서 대부분은 도쿄제국대학교(東京帝国大学, Tokyo Imperial University)에서 법학을 공부했다. 이미 대학에서부터 어떤 기술관료적 성향이 그들의 다소 비전형적인 관료적 경력 경로 선택에 영향을 미쳤다. 많은 이들이 명망 있는 내무성(内務省, Home Ministry)과 대장성(大蔵省, Finance Ministry) 대신 기술 관련 "2류" 부처들을 선택했는데, 이는 기술 부처들이 미래에 핵심적 역할을 할 것이라고 믿었기 때문이었다. 독일법(German law)의 우수 학생이었던 기시는 내무성보다 농상무성(農商務省, Commerce and Agriculture Ministry)을 선택했다. 그는 후에 자신의 결정이 다음과 같은 믿음에 기반했다고 주장했다:

일본의 장래에 관해서는 자원이 부족한 일본이 자립하기 위해서는 무역을 통해 자립해야 한다. 무역을 통해 자립하기 위해서는 산업 기술이 발달되어야 하고, 기술적 우월성을 통해 산업이 발전되어야 한다. 농상무성이 그 행정을 담당했다.

오쿠무라는 덜 명망 있는 체신성(逓信省, Ministry of Communications)에 입부한 자신의 결정을 국가의 사회적 역할, 특히 공공사업 기업들의 행정에 대한 관심으로 정당화했다. 학연은 이들에게 평생에 걸친 개인적 네트워크와 기술의 최전선에서 지도자라는 새로운 정체성에 의해 더욱 강화된 엘리트 결속감을 제공했다. 

동문 네트워크보다도 1930년대와 1940년대 초를 통틀어 연구, 기획, 실행에서의 공유된 실무 훈련이 긴밀한 업무 관계와 공통된 기술관료적 접근법을 조성했다. 금융 위기, 국내 우익 테러, 그리고 화북(華北, north China)에서의 군부의 확장하는 존재는 군관료 내각들의 출현과 부처 간 경계를 넘나드는 적극적이고 지속적인 협력의 필요성을 촉발했다. 1932년부터 혁신 관료들은 육군 기술관료들의 "내면지도(内面指導, internal guidance)" 하에 정책을 입안하고 심의하기 위해 만주로 파견되었다. 일본과 만주에서 민간과 군사 기술관료들 간의 공동 기획 경험은 국가-사회 관계에 대한 새로운 개념과 총력전을 준비하기 위한 더욱 적극적인 국가에 대한 요구를 불러일으켰다.

군부와 산업계의 대응자들과 마찬가지로 개혁 관료들은 무엇보다도 실용주의자들이었지 이데올로기론자들이 아니었다. 그들의 비전은 하나의 특정한 지적 원천에서 파생된 것이 아니었다. 그들의 저작과 초안에서 그들은 마르크스주의 이론(Marxist theory), 소비에트 기획 모델(Soviet planning models), 뉴딜 저작(New Deal writings), 나치 정치경제 이론(Nazi political-economic theory), 그리고 일본 우익 소책자들을 포함한 다양한 연구 성과들을 활용했다. 이 그룹의 절충적 접근법은 그 구성원들의 다양한 지적 배경, 개인적 스타일, 그리고 기능적 역할을 반영했다. 이 그룹의 공인된 이데올로그들인 모리 히데오토(毛里英於菟, Mōri Hideoto)와 오쿠무라 키와오(奥村喜和男, Okumura Kiwao)는 기획을 위한 기본 원칙과 개념적 틀을 공식화했다. 두 사람 모두 서구 정치경제 이론에 정통하고 전문 및 대중 저널에 자신들의 저작을 발표한 지식인-관료들이었다. 기시, 시이나(椎名悦三郎, Shiina), 미노베(美濃部洋次, Minobe), 사코미즈(迫水久常, Sakomizu)와 같은 보다 중도적이고 기업 지향적인 구성원들은 그룹의 공적 대변인 역할을 하고 실행을 담당했다. 그들은 기획의 기술적 언어를 대중에게 번역하고 군부, 관료제, 기업 간을 중재했다. 좌익에는 와다 히로오(和田博雄, Wada Hiroo), 이나바 히데조(稲葉秀三, Inaba Hidezō), 가쓰마타 세이이치(勝間田清一, Katsumata Seiichi)와 같은 경제 연구자들이 포함되었다.

그들의 초기 지적 훈련과 정치적 배경은 기획에 대한 그들의 다양한 접근법에 영향을 미쳤다. 대학에서 대부분의 개혁 관료들은 독일법(German law) 또는 영미법(English law)을 공부했다. 기시, 시이나, 오쿠무라와 같이 독일법을 공부한 사람들은 보다 국가주의적(statist) 접근법으로 기울었다. 기시는 우익 법학자 우에스기 신키치(上杉愼吉, Uesugi Shinkichi)의 제자였다. 기시와 오쿠무라 모두 1930년대 독일의 정치 및 산업 조직에 대한 직접적인 관찰에 기반하여 경제 및 정치 동원의 독일 모델(German models)을 직접적으로 활용했다. 이와 대조적으로 미노베, 사코미즈, 와다와 같은 영미법 학도들은 진보적이고 사회주의적 접근법을 그들의 국가 중심적 관점에 통합했다. 그들은 젊은 시절 좌익 정치에 관심을 보였고 마르크스주의(Marxism)를 연구함으로써 이론적 기술을 개발했다. 그들은 요시노 사쿠조(吉野作造, Yoshino Sakuzō)의 신인회(新人会, Shinjinkai)와 같은 좌익 학생 조직, 야나기시마 세틀먼트(Yanagishima Settlement)와 같은 사회복지 프로젝트, 그리고 스포츠 클럽 참여를 통해 학문적 마르크스주의에 대한 관심을 기르했다. 그들은 부처에 입부하면서 사회 활동을 포기했지만, 기획에서 마르크스주의 이론적 추론에 대한 성향을 유지했다: 이러한 관료들은 개별적 사건들을 보다 광범위한 역사적 과정 안에서 보는 경향이 있었고 정치경제를 그 자체의 철칙과 내재적 논리를 가진 유기적이고 통합된 체계로 보는 전체론적 관점을 채택했다. 미노베의 동료들은 통제 경제의 문제들에 대한 그의 놀라운 파악력과 기획 및 실행에서의 기술을 마르크스주의 이론(Marxist theory)의 견고한 기초에 기인한다고 여겼다.83 그들의 지적 접근법은 스즈키 테이이치(鈴木貞一, Suzuki Teiichi), 아키나가 쓰키조(秋永月三, Akinaga Tsukizō), 이케다 스미히사(池田純久, Ikeda Sumihisa)와 같이 마르크스주의를 공부한 새로운 세대의 군사 기획자들과 아리사와 히로미(有沢広巳, Arisawa Hiromi), 오우치 효에(大内兵衛, Ōuchi Hyōe), 류 신타로(隆信太郎, Ryū Shintarō)와 같은 좌익 경제학자들의 접근법과 유사했다. 그들은 마르크스주의 개념적 도구들을 활용하고 국가 기획에 대한 사회주의적 믿음을 받아들였지만, 계급 갈등 이론은 거부했다. 1930년대 말까지 좌익, 우익, 중도의 개혁 관료들은 역사의 동력이 계급 투쟁도 개인주의도 아니라 기술과 민족(Volk)이라고 주장했다. 그들은 새로운 시대가 자유주의와 마르크스주의의 유물론과 계급 지향을 넘어서서 그들이 유럽 파시즘(European fascism)과 연관시킨 제3의 길을 포용하고 있다고 믿었다.

Janis Mimura, Planning for Empire: Reform Bureaucrats and the Japanese Wartime State (Ithaca: Cornell University Press, 2011), 29-35.